Peraturan Daerah (Juga) Merupakan Kebijakan Publik

Pendahuluan 

          Sejak diundangkannya Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (yang kemudian direvisi pada tahun 2004) yang diimplementasikan sejak januari 2001, maka beberapa kewenangan daerah dilaksanakan oleh birokrasi pemerintah daerah (pemda). Mulai saat itulah pemda mempunyai kewenangan yang luar biasa untuk merencanakan, merumuskan, melaksanakan, serta mengevaluasi kebijakan-kebijakan yang sesuai dengan keperluan dan tuntutan masyarakat setempat (Agustino, 2011:69).  Sejak masa itu pemerintah daerah (pemda) tidak lagi sekedar sebagai pelaksana operasional kebijakan-kebijakan yang telah ditetapkan dan ditentukan oleh pusat seperti pada zaman Orde Baru yang bersifat top-down policy, tetapi telah menjadi agen penggerak pembangunan. Sekarang, melalui otonomi daerah apapun yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah dapat dengan mudah dinilai bahkan dikritisi oleh masyarakat sendiri. Dalam konteks kebijakan publik, misalnya, dapat ditanyakan apakah kebijakan yang diformulasi dan diimplementasi mampu mengatasi persoalan-persoalan yang dihadapi oleh daerah atau justru sebaliknya memutarbalikan keadaan masyarakat ke arah yang lebih buruk. Berbicara kebijakan publik di daerah tentu saja dituangkan dalam bentuk peraturan daerah.

         Peraturan daerah merupakan bentuk legitimasi pemda untuk mencapai tujuan-tujuan pembangunan daerah secara sah terhadap masyarakat lokal. Tujuan-tujuan pembangunan daerah yang dilakukan salah satunya ialah mengatasi persoalan masyarakat yang dianggap penting. Tentu saja persoalan masyarakat antar suatu daerah berbeda. Mengatasi persoalan masyarakat ini bisa terkait di sektor pendidikan, kesehatan, keuangan, dan lain sebagianya (lihat Pasal 13 dan Pasal 14 UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah).  Untuk mengatasi berbagai macam persoalan tersebut dibutuhkan sebuah kebijakan publik di ranah pemerintahan daerah. Oleh karena itu, menjadi penting kiranya untuk mengetahui dan memahami bentuk-bentuk kebijakan publik di Indonesia.  

Peraturan Daerah (Juga) Merupakan Kebijakan Publik

         Kondisi objektif di Indonesia adalah dalam praktik administrasi publik, dan kebijakan publik identik dengan hukum. Ketika memahami kebijakan publik tidak terlepas dari suatu produk hukum yang diciptakan. Kebijakan publik adalah turunan dari hukum, bahkan kadang mempersamakan antara kebijakan publik dan hukum, utamanya hukum publik ataupun hukum tata negara, sehingga hal ini terlihat sebagai proses interaksi di antara institusi-institusi negara (Nugroho, 2008:11). Kondisi ini dapat disimak dalam praktik pengembangan kualitas kebijakan di tingkat nasional maupun daerah. Hukum di Indonesia diatur dalam sebuah peraturan perundang-undangan.         

         Dalam hukum positif di Indonesia dibedakan beberapa produk hukum daerah otonom. Namun baik jenis maupun hirarkinya diatur secara berbeda dalam peraturan perundang-undnagan. Jenis dan kedudukan perda dalam hirarki perundang-undangan diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Perundang-undangan. Dalam ayat (1) Pasal 7 mengatur jenis hierarki Peraturan Perundang-undangan sebagai berikut:

a. Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun  1945 (UUD 1945).

b. Undang-Undang (UU)/ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-  Undang.

c. Peraturan Pemerintah (PP).

d. Peraturan Presiden (Perpres).

e. Peraturan Daerah (Perda).

           Pertanyaan selanjutnya ialah: apakah kelima produk tersebut diatas merupakan kebijakan publik? Benar. Kelima produk diatas merupakan bentuk pertama kebijakan publik, yaitu peraturan perundangan yang terkodifikasi secara formal dan legal. Setiap peraturan dari tingkat “Pusat” atau “Nasional” hingga tingkat “lokal” desa atau kelurahan adalah kebijakan publik karena mereka adalah aparat publik atau administrator yang dibayar oleh uang publik melalui pajak dan penerimaan negara lainnya (Penerimaan Negara Bukan Pajak), dan karenanya secara hukum formal bertanggung jawab kepada publik (Nugroho, 2008: 62).

            Dalam Undang-Undang 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah setidaknya ada 3 (tiga) jenis produk hukum daerah otonom. Dua produk hukum hasil pengaturan dan sebuah produk hasil pengurusan. Hal ini seperti yang diungkapkan oleh pakar Otonomi Daerah Bhenyamin Hoessein dalam bukunya "Perubahan Model, Pola, dan Bentuk Pemerintah Daerah: Dari Era Orde Baru ke Era Reformasi" (2009:151-156). Beliau menulis bahwa produk hukum hasil pengaturan adalah peraturan daerah (Perda) dan peraturan kepala daerah (peraturan KDH), sedangkan sebuah produk hukum hasil pengurusan adalah keputusan kepala daerah. Perda adalah keputusan KDH dengan persetujuan DPRD, sedangkan peraturan KDH adalah keputusan KDH tanpa persetujuan DPRD. Kedua produk hukum tersebut sebagai norma hukum umum dan abstrak. Keputusan KDH sebagai produk hukum pengurusan adalah keputusan yang bersifat penetapan.

Dari penjelasan di atas, perda adalah produk hukum daerah otonom yang bersifat pengaturan. Dalam hal ini perda dibuat untuk mengatur orang atau sekelompok orang untuk mencapai ke keadaan yang dinginkan. Secara prosedural, pembentukan perda di dahului dengan penyampaian rancangan peraturan daerah (Raperda) atas prakarsa KDH atau prakasa DPRD.

Kesimpulan

         Pada hakekatnya peraturan daerah dan kebijakan publik itu memiliki pengertian yang hampir sama. Dimana keduanya merupakan suatu alat intervensi pemerintah (lokal) yang bertujuan untuk mengubah kondisi yang ada atau mempengaruhi arah dan kecepatan dari perubahan yang sedang berlangsung dalam masyarakat guna mewujudkan kondisi yang dicita-citakan. Intervensi itu dilakukan melalui suatu atau serangkaian strategi kebijakan dengan menggunakan berbagai peralatan atau instrumen kebijakan. Dalam hal ini, kondisi yang ada dan perubahan yang berlangsung yang ingin dipengaruhi serta kemungkinan perubahan dari kecenderungan perubahan yang ada itu, sangat bersifat spesifiik. 

Sumber Rujukan: 

Agustino, Leo. (2011). Sisi Gelap Otonomi Daerah: Sisi Gelap Desentralisasi di Indonesia Berbanding Era Sentralisasi. Bandung: Widya Padjadjaran.

Hoessein, Bhenyamin. (2009). Perubahan Model, Pola, dan Bentuk Pemerintah Daerah: Dari Era Orde Baru ke Era Reformasi. Depok: Departemen Ilmu Administrasi FISIP UI.

Nugroho, Riant. (2008). Public Policy. Jakarta: Alex Media Komputindo.